IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 8328 del 2011, proposto da:
Enrico Moscati, rappresentato e difeso dagli avv. Paolo Stella
Richter e Massimo Luciani, con domicilio eletto presso Paolo Stella
Richter in Roma, viale G. Mazzini n. 11;
Contro Universita' degli studi di Roma "Roma TRE", in persona del
Rettore pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale
dello Stato, domiciliato per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Nei confronti di Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e
della Ricerca, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato per legge in
Roma, via dei Portoghesi, 12;
Per la riforma dell'ordinanza cautelare del T.A.R. LAZIO - ROMA:
SEZIONE III n. 03744/2011, resa tra le parti, concernente
COLLOCAMENTO A RIPOSO PER RAGGIUNTI LIMITI D'ETA' - MCP
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Universita' degli
Studi "Roma Tre" e del Ministero dell'Istruzione, dell'Universita' e
della Ricerca;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 novembre 2011 il
Cons. Roberto Garofoli e uditi per le parti gli avvocati Stella
Ricther e Luciani e l'avvocato dello Stato Stijano;
1. Il professore appellante e' stato autorizzato, con decreto del
Rettore dell'Universita' "Roma TRE", a permanere in servizio per un
ulteriore biennio oltre il normale limite d'eta' per collocamento a
riposo ai sensi dell'art. 16 d.lgs. n. 30 dicembre 1992, n. 503.
Essendo sopravvenuta la legge 30 dicembre 2010, n. 240, la quale,
all'art. 25, ha disposto che "l'art. 16 del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 503 non si applica ai professori universitari", con
provvedimento prot. n. 7432/11 il Rettore dell'Universita' "Roma
TRE", facendo applicazione e richiamando in motivazione il citato
art. 25, ha rigettato l'istanza di trattenimento in servizio
presentata dall'appellante, conseguentemente collocato a riposo a far
data dal 1° novembre 2011.
2. L'odierno appellante, con ricorso al Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio, sede di Roma, ha impugnato, chiedendone in
via incidentale la sospensione, il citato provvedimento del Rettore
della Universita' "Roma TRE" di Roma, con il quale e' stato disposto
il rigetto dell'istanza di trattenimento in servizio ai sensi
dell'art. 16 d.lgs. n. 503 del 1992 ed il conseguente collocamento a
riposo. Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con
ordinanza cautelare n. 3744 dell'11 ottobre 2011 ha rigettato
l'istanza cautelare proposta dall'odierno ricorrente.
Per ottenere la riforma di tale ordinanza e, quindi,
l'accoglimento della domanda cautelare proposta, il ricorrente ha
proposto appello innanzi al Consiglio di Stato, deducendo, sotto
diversi profili, l'illegittimita' costituzionale dell'art. 25 della
citata legge n. 240 del 2010, nella misura in cui preclude ogni
possibilita' di trattenimento in servizio dei professori
universitari.
3. Con ordinanza 4897/11 del 9 novembre questa Sezione,
pronunciandosi in sede cautelare, ha disposto la sospensione del
giudizio per la trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale,
come da separata ordinanza.
Al fine di conciliare il carattere accentrato del sindacato di
costituzionalita' con il principio di effettivita' della tutela
giurisdizionale (artt. 24 e 113 Cost.; art. 6 e 13 della Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta'
fondamentali), questo Consiglio di Stato, nell'ordinanza appena
citata, ha concesso una misura cautelare "interinale", fino alla
camera di consiglio successiva alla restituzione degli atti da parte
della Corte costituzionale, ordinando all'Amministrazione di
ripronunciarsi sull'istanza di trattenimento in servizio presentata
dal ricorrente, alla luce del quadro normativo esistente
anteriormente all'entrata in vigore del citato art. 25 legge n. 240
del 2010, e, in particolare, dei criteri fissati dall'art. 72, comma
7, decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (convertito dalla legge 6
agosto 2008, n. 133).
4. Il Collegio ritiene che la questione di costituzionalita'
dell'art. 25 della legge n. 240 del 2010 (secondo cui "l'articolo 16
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503, non si applica a
professori e ricercatori universitari", con l'ulteriore
specificazione che "i provvedimenti adottati dalle universita' ai
sensi della predetta norma decadono dalla data di entrata in vigore
della presente legge, ad eccezione di quelli che hanno gia' iniziato
a produrre i loro effetti"), sia rilevante e non manifestamente
infondata.
5. Con riferimento al requisito della rilevanza si osserva che la
norma in esame e' certamente applicabile alla fattispecie oggetto del
giudizio. Con il provvedimento amministrativo impugnato in primo
grado e' stata respinta l'istanza del ricorrente proprio facendo
applicazione dell'art. 25 legge n. 240 del 2010 che, alla luce del
suo chiaro tenore letterale, preclude irrimediabilmente la
possibilita' di trattenimento in servizio per professori e
ricercatori universitari, escludendo che nei loro confronti possa
essere applicata la disciplina contenuta nell'art. 16 d.lgs. n. 503
del 1992.
5.1. L'applicazione che l'Universita' ha fatto di tale norma
risulta corretta, atteso che non esistono spazi per una diversa
interpretazione. Ed infatti, anche se l'istanza di trattenimento in
servizio e' stata presentata anteriormente all'entrata in vigore
della norma, quest'ultima doveva comunque essere applicata. Cio'
risulta chiaramente dall'ultimo periodo dell'art. 25 legge n. 240 del
2010, che specifica che "i provvedimenti adottati dalle universita'
ai sensi della: predetta norma decadono alla data di entrata in
vigore della presente legge, ad eccezione di quelli che hanno gia'
iniziato a produrre i loro effetti": se la norma, per espressa
previsione legislativa, si applica anche ai casi in cui il
provvedimento e' gia' stato adottato, ma non ha iniziato a produrre
effetti, essa deve, a maggior ragione, applicarsi laddove, come
accade nel presente giudizio, l'istanza di trattenimento era stata
solo presentata, ma non ancora positivamente riscontrata.
5.2. L'eventuale dichiarazione di incostituzionalita' dell'art.
25 legge n. 240 del 2010 avrebbe cosi' l'effetto di rimuovere
l'ostacolo normativa all'applicazione dell'art. 16 d.lgs. n. 503 del
1992, consentendo, quindi, al ricorrente di ottenere che la sua
istanza di permanenza in servizio sia esaminata (ed eventualmente
accolta) dall'Universita' sulla base dei criteri introdotti dall'art.
72, comma 7, decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito in
legge n. 133 del 2008.
5.3. La rilevanza della questione non e' parimenti esclusa dalla
natura cautelare del giudizio nell'ambito del quale la questione di
costituzionalita' viene sollevata.
Il problema dei rapporti tra incidente di legittimita'
costituzionale e giudizio cautelare e' oggetto di una significativa
elaborazione giurisprudenziale e dottrinale.
Sul punto, la Corte costituzionale e' costante nel ritenere
inammissibile la questione di legittimita' costituzionale per difetto
di rilevanza qualora essa venga sollevata dopo l'adozione del
provvedimento cautelare. Si afferma che, in tal caso, la rimessione
alla Corte e' tardiva in relazione al giudizio cautelare, ormai
concluso, e prematura in relazione al giudizio di merito, in ordine
al quale, il collegio, in mancanza della fissazione della relativa
udienza di discussione, e' privo di potere decisorio.
Per evitare, tuttavia, che la legge sospettata di
incostituzionalita' possa precludere definitivamente la tutela
cautelare mortificando le esigenze di tutela immediata ad esse
sottese - il che si tradurrebbe in una palese violazione di
fondamentali principi costituzionali (artt. 24 e 113 Cost.), o
sovranazionali (art. 6 e 13 CEDU) - la giurisprudenza, nel tentativo
di conciliare il carattere accentrato del controllo di
costituzionalita' delle leggi con il principio di effettivita' della
tutela giurisdizionale, ha sperimentato due soluzioni.
La prima consiste nel concedere la sospensiva, disapplicando la
legge sospettata di incostituzionalita', rinviando al giudizio di
merito la rimessione della questione di legittimita' costituzionale
(cfr. Cons. Stato, Ad. plen. , ordinanza 20 dicembre 1999, n. 2;
Cons. Giust. Amm., ordinanza 20 giugno 2001, n. 458).
La seconda consiste, invece, nella scomposizione del giudizio
cautelare in due fasi: nella prima fase si accoglie la domanda
cautelare "a termine", fino alla decisione della questione di
costituzionalita' contestualmente sollevata; nella seconda fase,
all'esito del giudizio di costituzionalita', si decide
"definitivamente", tenendo conto, per valutare se sussiste il fumus
boni iuris, della decisione della Corte costituzionale, sulla domanda
cautelare.
Tra le due soluzioni possibili, il Collegio ritiene preferibile
la seconda, perche' e' quella che meno si allontana dai principi su
cui si fonda il nostro sistema di giustizia costituzionale: essa
evita, infatti, che il giudice a quo possa disapplicare
"definitivamente" la legge, sottraendosi contestualmente anche
all'obbligo, di cui all'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, di
sollevare la questione di costituzionalita'.
Tale soluzione, del resto, risulta anche in linea con quella
accolta dalla giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione
Europea in ordine alla questione, per alcuni versi analoga, dei
rapporti tra giudizio cautelare e questione pregiudiziale ai sensi
dell'art. 267 del Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea
sulla validita' di un atto comunitario.
La Corte di giustizia ha riconosciuto al giudice nazionale, nei
casi di urgenza, il potere, di sospendere "interinalmente"
l'esecuzione di un provvedimento amministrativo nazionale emanato in
attuazione di un regolamento comunitario della cui legittimita'
dubiti, a condizione che: a) sollevi contestualmente la questione
pregiudiziale per l'accertamento della validita' del regolamento; b)
rinvii la definizione del giudizio cautelare all'esito della
decisione della Corte di giustizia sulla questione pregiudiziale
(Corte giustizia U.E. 19 giugno 1990, C-213/89, Factotame; Id. 21
febbraio 1991, Zuckerfabrik, C-143/88 e C-92/89; Id., 9 novembre
1995, C-465/93, Atlanta).
Anche l'iter procedimentale delineato dalla Corte di giustizia
e', quindi, nel senso dell'articolazione bifasica del giudizio
cautelare: il giudice nazionale non puo' sospendere e rinviare al
merito la pregiudiziale di validita', ma deve rimettere subito la
questione alla Corte e concedere la misura cautelare in via meramente
provvisoria, fino alla decisione della questione pregiudiziale.
Nonostante le innegabili diversita', questa fattispecie presenta
anche alcune significative affinita' con le situazioni nella quali
viene in rilievo il rapporto tra processo cautelare e incidente di
costituzionalita'. In entrambi i casi, infatti, il giudice a quo, per
concedere la tutela cautelare e apprestare una tutela giurisdizionale
effettiva per i diritti dei singoli, esercita un potere di
disapplicazione "provvisoria" (ora della norma comunitaria, ora della
legge incostituzionale), rimettendo contestualmente la questione di
validita' al giudice cui il controllo di quelle norme sospettate di
illegittimita' spetta in via esclusiva (la Corte di giustizia in un
caso, la Corte costituzionale nell'altro).
Anche la Corte costituzionale, infine, con riferimento a
questioni di legittimita' sollevate in sede cautelare, ha, in piu'
occasioni, osservato che la potestas iudicandi non puo' ritenersi
esaurita quando la concessione della misura cautelare, come nella
specie, e' fondata, quanto al fumus bori iuris, sulla non manifesta
infondatezza della questione di legittimita' costituzionale dovendosi
in tal caso la sospensione dell'efficacia del provvedimento impugnato
ritenere di carattere provvisorio e temporaneo fino alla ripresa del
giudizio cautelare dopo l'incidente di legittimita' costituzionale
(ex plurimis: sentenze n. 444 del 1990, n. 367 del 1991; n. 30 e n.
359 del 1995; n. 183 del 1997, n. 4 del 2000 nonche' l'ordinanza n.
24 del 1995 e n. 194 del 2006).
5.4. Sempre in ordine alla rilevanza della questione, si osserva
che nel caso di specie il requisito del periculum in mora merita
positivo apprezzamento. E' evidente, infatti, che il tempo necessario
per la decisione del ricorso nel merito potrebbe arrecare al
ricorrente un pregiudizio grave e irreparabile, anche in
considerazione del fatto che verrebbe a scadere il biennio in
relazione al quale egli ha presentato la richiesta di trattenimento
in servizio.
6. La questione di legittimita' costituzionale non e'
manifestamente infondata.
6.1. L'art. 25 legge n. 240 del 2010, escludendo senz'altro
l'applicazione dell'art. 16 d.lgs. n. 503 del 1992 ai professori e
ricercatori universitari, sembra, infatti, porsi in contrasto con gli
articoli 3, 33, 97 Cost.
Il Collegio ritiene, in particolare, che la deroga che la norma
introduce rispetto alla disciplina generale di cui al citato articolo
16 d.lgs. n. 503 del 1992 appare irragionevole (perche' non sorretta
da una adeguata ragione giustificatrice), comunque sproporzionata
rispetto alla finalita' perseguita, e lesiva sia del principio del
buon andamento dell'azione amministrativa (art. 97 Cost.), sia del
principio dell'autonomia universitaria (art. 33, ultimo comma,
Cost.), nella misura in cui priva le Universita', discriminandole
rispetto a qualsiasi altro ente pubblico, di ogni potere di
valutazione in ordine alla possibilita' di accogliere le istanze di
trattenimento in servizio presentate dal personale docente, anche
laddove tale prolungamento risulti funzionale a specifiche esigenze
organizzative, didattiche o di ricerca. Si impedisce cosi' alle
universita' di dar corso ad una adeguata, seppur eccezionale, misura
organizzativa in tema di provvista di personale, escludendone senza
rimedio quello caratterizzato da una ben difficilmente ripetibile
qualificazione scientifica, la cui disponibilita' inerisce invece la
specialita' del servizio pubblico propria delle universita',
consistente nella concreta trasmissione del sapere. L'effetto e', in
danno dell'interesse generale e della funzionalita' ad esso di quel
servizio, quello dell'irrimediabile dispersione di risorse preziose,
quanto oggettivamente infungibili a un tale riguardo.
La norma, inoltre, trovando applicazione anche nei confronti dei
professori e dei ricercatori universitari che abbiano maturato
un'aspettativa giuridicamente consolidata in ordine alla possibilita'
di permanere in servizio risulta lesiva del principio del legittimo
affidamento e della sicurezza giuridica, che pure trova il suo
fondamento, secondo quanto piu' volte affermato dalla Corte
costituzionale, nell'art. 3 della Costituzione.
6.2. Giova, al riguardo, ricostruire brevemente la disciplina
generale - contenuta nell'art. 16 d.lgs. n. 503 del 1992 - che pone
come tertium comparationis alla cui stregua valutare la
ragionevolezza della differente disciplina introdotta dall'art. 25
legge n. 340 del 2010.
L'art. 16, comma 1, d.lgs. n. 503 del 1992, dopo aver
riconosciuto la facolta' per "i dipendenti civili dello Stato e degli
enti pubblici non economici di permanere in servizio, con effetto
dalla data di entrata in vigore della legge 23 ottobre 1992, n. 421,
per un periodo massimo di un biennio oltre i limiti di eta' per il
collocamento a riposo per essi previsti", specifica, nel periodo
successivo (introdotto dall'art. 72, comma 7, del decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112), che "in tal caso e' data facolta'
all'amministrazione, in base alle proprie esigenze organizzative e
funzionali, di trattenere in servizio il dipendente in relazione alla
particolare esperienza professionale acquisita dal dipendente in
determinati o specifici ambiti ed in funzione dell'efficiente
andamento dei servizi".
La norma generale, la cui applicabilita' e' esclusa dall'art. 25
legge n. 340 del 2010 per i professori e ricercatori universitari,
prevede, quindi, in seguito alle modifiche introdotte dall'art. 72,
comma 7, d.- l. n. 112 del 2008, un sistema nel quale il
trattenimento in servizio del dipendente pubblico non e' piu' rimesso
ad un vero e proprio diritto potestativo del medesimo, della cui
scelta l'Amministrazione deve limitarsi a prenderne atto, come
accadeva, invece, in base all'originaria formulazione dell'art. 16.
In seguito alle modifiche intervenute nel 2008, l'art. 16 d.lgs.
n. 503 del 1992 non contempla piu' un diritto soggettivo alla
permanenza in servizio del pubblico dipendente, ma prevede che
l'istanza che il dipendente ha facolta' di presentare venga valutata
discrezionalmente dall'Amministrazione (la quale ha facolta' di
accoglierla), e che essa possa avere accoglimento solo in concreta
presenza degli specifici presupposti individuati dalla disposizione,
i primi dei quali sono legati ai profili organizzativi generali
dell'amministrazione medesima ("in base alle proprie esigenze
organizzative e funzionali) e i seguenti alla situazione specifica
soggettiva e oggettiva del richiedente ("in relazione alla
particolare esperienza professionale acquisita dal richiedente in
determinati o specifici ambiti ed in funzione dell'efficiente
andamento dei servizi").
6.3. Come la giurisprudenza amministrativa ha chiarito (cfr., in
particolare, Cons. Stato, VI, 6 giugno 2011, n. 3360), con
l'innovazione introdotta dall'art. 72, comma 7, d.-l. n. 112 del
2008, la permanenza in servizio oltre l'ordinario limite di eta' e'
divenuto istituto da considerare ormai eccezionale a causa delle
esigenze generali di contenimento della spesa pubblica espressamente
perseguito con la manovra di cui allo stesso decreto-legge, e
segnatamente con le disposizioni del Capo II, tra cui e' quella in
esame. Pertanto la sua determinazione in concreto va sorretta, se nel
senso della protrazione del servizio, da adeguate giustificazioni in
relazione ai parametri di valutazione indicati dalla disposizione, la
cui ragione va puntualmente esternata. Tra questi, secondo
l'interpretazione giurisprudenziale deve considerarsi prevalente la
considerazione delle effettive "esigenze organizzative e funzionali"
dell'amministrazione, rispetto a cui "la particolare esperienza
professionale acquisita dal richiedente in determinati o specifici
ambiti" rappresenta un criterio giustificativo necessario, ma
ulteriore, e non gia' la ragione determinante.
Si tratta, infatti, di dar corso ad un'ipotesi eccezionale di
provvista di docente, che deve essere adeguatamente giustificata da
oggettivi e concreti fatti organizzativi, tali da imporre che si
faccia ricorso ad un tale particolare strumento.
Questo Consiglio di Stato ha cosi' precisato che l'esternazione
di una tale giustificazione della scelta - insieme a quella sugli
altri elementi richiesti, a seguire, dalla disposizione - e'
necessaria per dar conto del come e perche' l'Amministrazione si
determini, derogando alle esigenze di risparmio perseguite dalla
legge, a seguire questa speciale via (cfr. ancora Cons. Stato, VI, 6
giugno 2011, n. 3360).
Non cosi' e' quando l'Amministrazione si determini negativamente,
ricorrendo allora la situazione ordinaria di normale estinzione del
rapporto lavorativo per raggiungimento dei limiti di eta', che non
richiede una speciale esternazione circa la particolare esperienza
professionale dell'interessato.
La ratio della modifica del 2008 e', infatti, essenzialmente di
contenimento finanziario e questo prevale, perche' cosi' vuole questa
legge, sulla qualita' professionale del docente: sicche' e' nella
prima valutazione che va incentrata la scelta e ne va, se positiva
rispetto alla disponibilita'. offerta dall'interessato, manifestata
la ragione.
L'innovazione del 2008 ha invertito, quindi, il rapporto tra
regola ed eccezione della legislazione del 1992. L'uso del termine
"facolta'" descrive null'altro che la possibilita', da parte
dell'interessato, di domandare all'Amministrazione il trattenimento
in servizio, ma non piu' un diritto all'ufficio. La struttura della
fattispecie definita dalla disposizione del 2008 si configura come
eccezionale e sottopone l'accoglimento a rigorose condizioni.
7. Rispetto a tale disciplina, che, come si e' appena visto,
sottopone il mantenimento in servizio a rigorose condizioni, la
scelta radicale, contenuta nell'art. 25 legge n. 240 del 2010, di
escludere sempre e comunque per professori e ricercatori universitari
ogni possibilita' di mantenimento in servizio, appare irragionevole e
sprovvista di una sostanziale giustificazione e, come tale, in
contrasto con uno dei corollari del principio di uguaglianza di cui
all'art. 3 Cost., ovvero con il principio di ragionevolezza della
legge.
Non pare ravvisarsi, infatti, una idonea ragione giustificatrice
che possa essere addotta a sostegno della definitiva e totale
esclusione, per questa speciale categoria di dipendenti pubblici, di
qualsiasi possibilita' di mantenimento in servizio oltre il normale
periodo di servizio.
7.1. Non sembra, in particolare, rappresentare una valida
giustificazione l'esigenza, che talvolta emerge anche nel corso dei
lavori preparatori della legge n. 240 del 2010, di favorire il
ricambio generazionale nelle Universita'. Qui, infatti, non e' in
discussione la realizzazione di tale obiettivo, che certamente
rientra nella discrezionalita' del legislatore, ma il bilanciamento
che il legislatore deve compiere tra il suo perseguimento e la tutela
di altri valori di primario rilievo costituzionale che possono essere
incisi dalla scelta legislativa (cfr. Corte cost., 24 luglio 2009, n.
239).
Nel caso di specie, la scelta legislativa appare sbilanciata e
sproporzionata, perche', in nome dell'esigenza del ricambio
generazionale, il legislatore non si fa carico delle negative
ripercussioni che potrebbero derivarne sui principi del buon
andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.) e della
tutela dell'autonomia universitaria (art. 33 Cost.).
Cio' emerge in maniera evidente se si considera che gli obiettivi
che la norma persegue vengono gia' adeguatamente perseguiti dall'art.
16 d.lgs. n. 503 del 1992 che, in seguito alle modifiche del 2008,
prevede l'eccezionalita' del mantenimento in servizio, tanto da
specificare che esso possa essere assentito solo in presenza di
specifici e stringenti presupposti.
Nell'ambito di un sistema che gia', prevede come regola generale,
anche per favorire ricambio generazionale nell'ambito della pubblica
amministrazione, l'eccezionalita' del mantenimento in servizio, la
scelta di escludere radicalmente, per i professori e i ricercatoti
universitari, ogni possibilita' di prolungamento rischia di
rappresentare una limitazione eccessiva e sproporzionata.
8. L'automatismo dell'interruzione del servizio al compimento
dell'eta' prevista, e la totale esclusione di ogni possibilita' di
diversa valutazione da parte dell'Amministrazione, finisce, in
particolare, per minare quei valori, anch'essi di rango
costituzionale, che la norma generale (l'art. 16 d.lgs. n. 503 del
1992), qui richiamata come tertium comparationis, cerca al contrario
di assicurare.
8.1. Si tratta, in primo luogo, del principio del buon andamento
dell'azione amministrativa di cui all'art. 97 Cost.: l'art. 25 legge
n. 240 del 2010 impedisce alle Universita' di poter disporre il
mantenimento in servizio per un ulteriore biennio anche quando la
continuita' del servizio si imporrebbe in vista della necessita' di
soddisfare specifiche "esigenze organizzative e funzionali",
cui l'art. 16 d.lgs. n. 503 del 1992 fa espresso riferimento. Il
valore costituzionale del buon andamento della pubblica
amministrazione - che non puo' non prendere in considerazione il
ricordato obiettivo della trasmissione delle conoscenze - e', in tal
modo, totalmente obliterato, e questo, oltre a rilevare come autonomo
profilo di incostituzionalita', rende ancor piu' evidente il vulnus,
recato dalla rigidita' introdotta, al richiamato principio di
ragionevolezza.
8.2. Un ulteriore profilo di possibile incostituzionalita' viene
in rilievo anche in relazione all'art. 33, comma 6, Cost., che tutela
l'autonomia funzionale delle Universita', riconoscendo il "diritto
delle stesse di governarsi liberamente attraverso i suoi organi e,
soprattutto, attraverso il corpo dei docenti nelle sue varie
articolazioni, cosi' risolvendosi nel potere di autodeterminazione
del corpo accademico (cosiddetto autogoverno dell'ente da parte del
corpo accademico)" (Corte cost., 9 novembre 1988, n. 1017).
L'autonomia universitaria - che e' autonomia organizzativa,
contabile, didattica e scientifica - rischia di essere pregiudicata
da una norma che preclude, invece, proprio alle Universita' ogni
decisione sulla permanenza in servizio del proprio personale docente.
In tal modo, la disparita' di trattamento tra categorie di
pubblici dipendenti (i professori e ricercatori universitari rispetto
al restante personale pubblico) viene a tradursi in una disparita' di
trattamento anche tra i relativi enti di appartenenza, negandosi
proprio alle Universita', titolari di un'autonomia funzionale
costituzionalmente garantita, ogni margine di autonomo apprezzamento.
9. Un ulteriore profilo di irragionevolezza deriva dalla
violazione del principio della sicurezza giuridica e di tutela del
legittimo affidamento maturato in capo ai professori e ricercatori
universitari per effetto della previgente normativa.
La Corte costituzionale ha gia' avuto occasione di affermare che
nel nostro sistema costituzionale non e' affatto interdetto al
legislatore di emanare disposizioni le quali vengano a modificare in
senso sfavorevole per i beneficiari la disciplina dei rapporti di
durata, anche se l'oggetto di questi sia costituito da diritti
soggettivi perfetti.
Secondo la stessa giurisprudenza costituzionale, rappresenta,
tuttavia, condizione essenziale che tali disposizioni non trasmodino
in un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni
sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l'affidamento del
cittadino nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento
fondamentale dello Stato di diritto (cfr. sentenze n. 236 e n. 24 del
2009; n. 11 del 2007; n. 409 del 2005; n. 446 del 2002; n. 416 del
1999, n. 360 del 1995, n. 573 del 1990, n. 822 del 1988 e n. 349 del
1985).
Il principio del legittimo affidamento, in particolare, deve
ritenersi violato (con conseguente incostituzionalita' della legge
per violazione del principio di uguaglianza, sotto il profilo del
difetto di ragionevolezza), nel caso in cui la nuova norma incida,
con una disciplina peggiorativa, su aspettative giuridicamente
qualificate, che siano pervenute ad un livello di consolidamento
cosi' elevato da creare, appunto, quell'affidamento
costituzionalmente protetto nella conservazione del pregresso
trattamento.
Nel caso di specie, l'art. 25 legge n. 240 del 2010 sembra
tradire il principio del legittimo affidamento nella misura in cui
prevede che la disciplina da esso introdotta si applichi
indistintamente a tutti i professori e ricercatori universitari,
anche a quelli che, come il ricorrente, per molti anni hanno fatto
affidamento su una disciplina che consentiva il mantenimento in
servizio per un ulteriore biennio: inizialmente a semplice richiesta,
e poi, in seguito alle modifiche introdotte dall'art. 72, comma 7,
decreto-legge n. 112 del 2008, previa valutazione discrezionale
dell'Amministrazione.
Al momento dell'entrata in vigore della norma censurata, il
ricorrente era in procinto di iniziare il biennio di prolungamento,
tanto che era gia' stato autorizzato in tal senso con decreto
rettorale adottato sulla base della originaria disciplina dell'art.
16 d.lgs. n. 503 del 1992. Egli, pertanto, puo' ritenersi titolare
non di una aspettativa di mero fatto, ma di una aspettativa
giuridicamente rilevante, ormai pervenuta, per'effetto del tempo
trascorso e del provvedimento di autorizzazione al trattenimento in
servizio gia' adottato, ad un livello di consolidamento tale da
creare un legittimo affidamento.
Sotto tale profilo, l'art. 25 della legge n. 240 del 2010, nella
misura in cui esclude dalla nuova disciplina soltanto i beneficiari
di un provvedimento di mantenimento in servizio che abbia gia'
iniziato a produrre effetti, opera una irragionevole disparita' di
trattamento tra situazioni sostanzialmente identiche, tutte comunque
caratterizzate da un legittimo affidamento nel prolungamento biennale
del rapporto.
10. Per quanto esposto, appare rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 25
della legge 240 del 2010, in relazione agli articoli 3, 33 e 97 della
Costituzione.
Per l'effetto, vanno trasmessi alla Corte costituzionale gli atti
del giudizio sospeso con ordinanza pronunciata in data odierna.